科技創新政策是引導、激勵和規范科技創新活動的政府措施和行為，是提升國家科技創新實力的重要支撐條件。近年來，世界主要國家不斷豐富科技創新政策工具，以政策為重要手段的創新環境競爭日趨激烈。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國深入實施創新驅動發展戰略，創新成為引領發展的第一動力，科技創新事業發展進入快車道。針對不同發展階段的科技發展與改革任務，我國不斷制定和優化科技創新政策，并推動一些行之有效、成熟穩定的政策措施上升為法律法規，實現“改革舉措—政策措施－法律法規”螺旋上升。本文在回顧我國科技創新政策體系建設進展和成效的基礎之上，分析了未來科技創新政策新要求，探討了未來政策方向。

01 我國科技創新政策體系建設主要進展與成效

改革開放40多年來，我國科技體制改革圍繞調動科技人員積極性、促進科技和經濟結合的主線持續推進，不斷加強科技對社會發展、民生福祉、生態環境和國家安全等領域的支撐。特別是黨的十八大以來，我國把科技創新擺在國家發展全局的核心位置，大力實施創新驅動發展戰略，持續推進科技體制改革，科技制度主體架構已經確立，改革驅動創新、創新驅動發展的格局已基本形成。

伴隨科技創新戰略的實施和科技體制改革的推進，我國逐漸形成了強化要素、增強主體、優化機制、提升產業、集聚區域、完善環境、擴大開放、形成反饋的科技創新政策發展路徑，政策措施持續迭代完善，目前已經基本形成了覆蓋全面、門類齊全、工具多元的科技創新政策體系（見圖1）。政策體系的重點進展和成效主要體現在以下幾個方面。

1.1 圍繞創新鏈持續加大創新要素投入和優化布局，推動科技創新能力快速提升

創新要素是科技創新的基礎條件，一般而言主要是投入到科技創新的人、財、物。創新要素的有序組織能夠促進科技創新活動效率提升。隨著科技的不斷發展，科技創新活動從早期少數精英的“象牙塔式”個人探索，逐漸演變成需要調動大量資源的社會協作活動，對創新要素數量和質量的要求越來越高。改革開放以來，我國相當長時期存在人才隊伍不強、科技經費不足、科研設施落后的問題，推動要素總量增長和結構布局優化一直都是科技工作的中心任務之一。

在人才隊伍方面，通過擴大高等教育規模、支持留學培養、引進海外人才三措并舉，同時不斷改革人才發展的體制機制，實行以增加價值為導向的分配制度，持續加大人才激勵，逐步建立了一支規模宏大、素質優良的創新人才隊伍。2017年我國科技人力資源總量達到8705萬人，其中大學本科及以上學歷的科技人力資源總量為3934萬人。

在經費投入方面，我國研發經費投入保持高速增長，2013年首次躍居世界第二，2019年達2.21萬億元（見圖2），研發投入強度達2.23%，已超歐盟的平均水平（2.03%），快速增長的科技投入為實現創新驅動發展提供了強有力的資金保障。

在科技基礎設施方面，圍繞不同時期國家科技發展戰略需求，持續推進國家科技基礎設施和平臺建設。近些年，按照分類管理、優化布局的原則，形成三類國家科技創新基地：

一是科學與工程研究類，主要開展重大科學前沿和科技任務及大科學工程，開展戰略前沿和基礎綜合類科技活動，主要包括國家實驗室和國家重點實驗室。

二是技術創新與成果轉化類，主要面向經濟社會發展的需求，開展關鍵共性技術和工程化技術研究及產業化，主要為國家技術創新中心、工程研究中心、臨床醫學研究中心等。

三是基礎支撐和條件保障類，面向發現自然規律、野外觀測等科學研究，提供基礎科研支撐和科技資源共享服務，主要為科技資源共享服務平臺、野外科學觀測研究站等。

持續高速增長的創新要素投入帶動我國高校和科研院所創新能力持續提升，推動我國創新能力不斷攀升。我國綜合創新能力顯著提升，2019年科技進步貢獻率已接近60%；根據世界知識產權組織（WIPO）《全球創新指數》，2019年我國排名世界第14位，是唯一躋身前15位的發展中國家。

1.2 實施符合國際規則、覆蓋企業全生命周期的企業創新政策，有效激發企業創新內生活力

企業是將人才、技術、資本等創新要素轉變為經濟價值和現實生產力的關鍵載體。長期以來，我國一直把促進企業增強創新能力作為重要政策議題，激勵企業成為技術創新研發投入、創新決策、科研組織和成果轉化的主體。圍繞企業在不同發展階段的創新活動規律和政策需求，不斷進行政策探索和優化，形成了覆蓋企業全生命周期的創新支持政策體系。

建設孵化器、眾創空間和加速器，開展科技型企業孵化和培育。2018年，我國各類孵化機構共計1.1萬家，服務創業團隊和初創企業57萬家。對天使投資和科技型創業投資實行稅收減免，引導風險資本支持初創期科技企業發展。2018年，我國創業投資管理資本總額近9000億元，進入世界前列。實施高新技術企業稅收優惠政策，激勵成熟期科技企業開展高水平研發和創新。2018年，高新技術企業所得稅優惠減免稅額超1900億元。對所有類型企業實施普惠性的企業研發費用稅前加計扣除政策，并不斷優化政策、簡化流程、提高力度，激發企業研發和創新熱情。目前，研發費用加計扣除比例達到75%。2008年以來，我國研發費用加計扣除政策為企業減免的稅額以年均超30%的速度增長，2018年減免企業稅額達2794億元，已成為我國企業減稅降費的亮點（見圖3）。

1.3 完善科技成果轉化制度體系，提升科技對經濟發展的支撐力

科技成果轉化不僅關系到科技是否能夠真正融入經濟建設主戰場，也關系到不同創新主體創新能力的提高。為加速科技成果轉化為現實生產力，我國持續進行科技成果轉化的制度創新與優化，以科技成果的放權為基礎，以強化成果轉化的激勵為核心，致力于解決科技成果轉化的法律政策問題和市場與服務體系問題。全國人大2015年完成了《促進科技成果轉化法》的修訂，國務院2016年制定了《實施〈促進科技成果轉化法〉若干規定》，并在當年部署了促進科技成果轉移轉化的行動，形成了我國促進科技成果轉化的基礎性法規政策保障。

圍繞落實《促進科技成果轉化法》，形成了一批切實有效的配套政策措施，包括改革職務科技成果產權管理制度、加大對科技人員成果轉化獎勵力度、完善科技成果市場化定價機制、建立成果轉化領導決策雙免責機制、實施股權激勵和技術成果入股遞延納稅、職務科技成果轉化現金獎勵享受減半計稅、國有科技型企業股權與分紅激勵等，帶動科技成果轉化量質齊升。全國技術交易市場高速發展，全國技術合同成交額以年均15%的速度增長，2019年成交額超2.2萬億元。科研人員創新創造熱情極大激發，涌現出一大批超億元的成果轉化案例。

1.4 圍繞創新鏈完善政策鏈，營造良好產業創新生態

產業創新政策是引導、促進和規范產業研發和創新的有關政策措施。支持高新技術研發和產業化是國際通行的，各國圍繞高新技術產業都制定了創新政策。比如，德國先后于2006、2010、2014、2018年發布了4版《高技術戰略》。需要注意的是，不同產業創新規律不盡相同，比如供應商主導的產業、規模經濟產業、專業供應商產業、基于科學的產業等，在創新模式、要素配置、政策需求等方面都存在不同程度的差異。產業創新政策就是要因產施策，深入研究不同產業的創新發展規律，充分發揮市場機制在產業創新中的決定性作用，同時也要針對性用好政府“有形之手”以彌補市場失靈。

總體來看，我國產業創新政策著重增加創新鏈前端的科技供給以及加強創新鏈后端的技術標準制定和完善市場準入制度等，在市場競爭環節堅持“競爭中性”原則，發揮市場的優勝劣汰機制讓創新能力強的企業自己“冒出來”。如，在新能源汽車領域，我國形成從技術研發、產業標準、試點示范到市場推廣的國際通行政策鏈布局，為新能源汽車產業創新發展創造了良好創新生態。技術研發方面，著重支持開展競爭前技術研究與開發；產業標準方面，鼓勵和支持國內外企業共同研究制定行業技術標準；產業化示范方面，開展節能與新能源汽車推廣示范；基礎設施方面，大力加強充電網絡和設施建設；市場培養方面，實施節能汽車減半征收車船稅、電動車購置補貼等激勵措施。目前，我國新能源汽車年產量超百萬，已成為全球第一大產銷市場。

1.5 堅持重點突破、協同推進，打造區域創新“雁陣”格局

創新活動在地理分布上并不是隨機的，而是帶有明顯的區域化特征。創新區域集聚趨勢越來越突出，越是知識密集型經濟，這種集聚趨勢越顯著。我國一直高度重視調動地方創新積極性，打造各具特色的區域創新體系。根據不同地區的資源稟賦和發展定位，不斷完善區域創新發展機制，充分發揮創新高地輻射帶動作用。

建設北京、上海、粵港澳大灣區、成渝地區科技創新中心，打造具有引領能力的科技創新高峰。推動國家自主創新示范區和國家高新區高質量發展，進一步優化園區布局和資源配置，創新引領輻射帶動作用持續增強。2018年，169家國家高新區貢獻了全國超過40%的發明專利授權量、超過1/3的新產品收入。全面創新改革試驗區形成了3批共計56條經驗向全國復制推廣。大力推進京津冀、長三角、粵港澳、長江經濟帶、黃河流域等戰略性區域創新協同，通過資源共享、成果共用、產業聯動等方式推動形成區域協同創新共同體。

1.6 大力加強知識產權保護，營造公平競爭的創新環境

保護知識產權就是保護創新創業。加大知識產權保護力度，能夠有效促進技術創新。改革開放以來，我國從立法、司法和執法三位一體持續推動知識產權保護體系的發展與完善，不斷加大知識產權侵權的打擊力度，全社會尊重和保護知識產權的意識大幅提升。

在立法方面，修訂《專利法》等相關法律，推動知識產權法律體系不斷完善。在司法方面，加快推進知識產權行政執法與司法“兩法銜接”，設立知識產權法院（全世界僅10多個國家建立了專門法院）。2018年10月，經全國人大常委會審議通過，發明專利、實用新型專利、軟件等知識產權案件二審權上移至最高人民法院，進一步統一和規范了裁判尺度。在執法方面，不斷加大對侵權行為的打擊力度。開展知識產權保護專項行動，探索實施懲罰性賠償制度，知識產權違法成本顯著提升。

1.7 加強科研誠信體系建設，弘揚科學精神

科研誠信是科技創新的基石。我國一直高度重視科研誠信建設工作，積極營造良好學術環境，在全社會營造鼓勵創新、寬容失敗的氛圍。近些年，我國出臺了科技評價制度改革、加強科研誠信和作風學風等一系列文件，強化科研活動全流程誠信管理，建立了跨部門聯合懲戒機制，嚴肅查處科研違規行為，科研誠信機制的震懾作用初步顯現。2017年，《腫瘤生物學》撤稿事件中，我國全面查處了107篇論文撤稿事件，相關責任人受到相應處理，并將處理結果向社會公布。另外，建設覆蓋全國的科研誠信管理信息系統，每年兩次對科研不端行為信息進行匯集。

1.8 堅持國際科技交流合作，積極融入全球創新網絡

隨著全球化日益深入，創新要素和資源跨國流動越發活躍。實現全方位的科技開放與交流合作，是我國創新發展的內在要求。我國科技領域堅持“引進來”和“走出去”并舉，主動融入全球創新網絡，推動人類命運共同體建設。目前，深化政府間國際科技創新合作，與160多個國家建立科技合作關系，加入了200多個政府間國際科技合作組織，建立了與歐盟、德國、俄羅斯等多個創新對話機制。近些年，我國積極牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程，并加強我國大科學設施向國際開放共享（如500米口徑球面射電望遠鏡等）。另外，實施外國人才工作許可制度和外國人才簽證制度，完善綠卡制度，開辟外國高端人才來華工作“綠色通道”。

總體來看，改革開放以來我國科技創新政策不斷發展完善，政策范圍從科研領域逐步擴展至經濟、社會、安全等各相關領域，政策著力點從注重研發管理轉向加強創新服務，政策惠及面從科研機構逐步擴大到各類創新主體，科技創新政策體系的系統性和完備性顯著增強。

02 我國科技創新政策體系建設面臨的形勢與要求

未來一段時期是我國加快建設現代化經濟體系、實現高質量發展的關鍵階段。當前，迫切需要立足于新時代對科技創新的新需求，研判新一輪科技革命帶來的科技創新規律變化，加強趨勢分析和前瞻謀劃，把握新時期科技創新政策的發展方向。

2.1 躋身創新型國家前列和建設世界科技強國的戰略目標要求提高科技創新政策的支撐性

黨的十八大以來，我國科技實力實現了歷史性、整體性、格局性提升，但對標世界科技強國的戰略目標，我國科技創新能力和環境仍存在較大差距，基礎研究薄弱、重大原創性成果缺乏、關鍵技術“卡脖子”等問題較為突出。這要求科技政策的著力點更加注重創新鏈前端，在資源配置、項目組織實施、科技評價等方面更加注重質量和績效，加快推動科技創新從量的積累向質的提升轉變，大幅增強基礎研究和原始創新能力，激勵各類創新主體產生更多高質量成果。

2.2 新一輪科技革命和產業變革加速孕育要求科技創新政策更具預見性

人工智能、自動駕駛、基因編輯等新技術加速發展和應用，對就業結構、倫理道德、社會治理等方面的影響越來越大，各國對于新技術的治理都處于摸索狀態，誰也沒有成熟經驗，政策管理進入“無人區”，這要求緊跟科技發展創新步伐，加強科技創新活動及其影響的前瞻性研究和政策儲備，加快探索適應新科技創新規律的治理機制和監管模式，成為新政策、新做法的設計師和策源者，提高預見式治理能力和水平，在持續推動科技成果造福人類的同時，守好安全和倫理的底線。

2.3 創新組織形態的變化要求科技創新政策更具包容性

當今，基礎研究、應用研究到產業化的界限越來越模糊，企業在研發和創新活動中作用越來越凸顯，創新活動越來越從少數精英的“小眾創新”向全社會參與的“大眾創新”轉變，集中式組織化研發同分布式網絡化研發并存，科研活動的數字化轉型日益加深。這要求政策對象上要有更寬廣的視野，要更加關注企業、個人和社會組織等多元主體的政策需求，激發全社會的創新創造積極性。

2.4 全球創新合作的發展趨勢要求科技創新政策更具開放性

盡管近些年，國際科技創新合作受到諸多不確定因素的沖擊，但是開放與合作仍是當今世界科技創新的主流和基本特征，全球高科技產業的創新鏈、供應鏈和價值鏈深度交融。據統計，全球研發費用排名前1000的企業中，94%的企業均有國際范圍內的研發合作。建設世界科技強國，要更加主動融入全球創新網絡，推動實現更高水平的開放創新。

03 關于完善科技創新政策體系的若干思考

面向未來，要堅持目標導向和問題導向，深化科技體制改革，積極開展制度和政策創新，持續優化政策體系，營造創新友好的制度和生態環境。

一是加強基礎研究和原始創新

加大對基礎研究的支持力度，穩步提高基礎研究投入比重。加快形成基礎研究多元化投入機制和政策環境，鼓勵地方政府、企業、科研院所、高校、社會公益組織等加大基礎研究投入。加大對冷門學科、基礎學科和交叉學科的支持和布局，建立非共識項目和顛覆性技術的支持機制。加快建設國家實驗室，加強科技基礎設施開放共享。

二是深化科技評價改革

加快建立以質量、績效、貢獻為導向的分類評價制度，優化科研生態環境，激發科技創新活力。對于項目評審，應堅持“該怎么干，就怎么評”原則，根據不同項目類型設置不同評審程序和方式。對于人才評價，應堅持“干什么，評什么”“誰用誰評”的原則，推行人才分類評價和代表作評價制度，避免“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”的簡單量化評價傾向。對于機構評估，應采用“定位是什么，就評什么”的原則，確立章程在機構評價中的基準作用，分類建立評估指標和評價方式，建立中長期評估周期，強化評價評估結果的應用。

三是更加注重激發人的積極性

完善人才發展機制，充分釋放科研人員內在驅動力和主觀能動性，實現人盡其才、才盡其用。改革科技人才培養與支持模式，加強數學等基礎學科教育，開展創新創意創業教育，加大對青年科技人才和創新型企業家的支持，加大高技能人才培養力度。實施更加靈活的引才用才政策，建設高水平研發平臺，用環境打動人才，用平臺吸引人才。實行更加有效的創新人才激勵政策，強化知識價值的收入分配導向。

四是提升科技創新治理能力

創新對新興技術產業的監管機制，形成審慎監管的監管模式。適時開展新興技術領域的立法，引導和規范新興產業發展。完善政策風險評估、政策實施、政策績效評估的機制和方法，進一步提升政策制定的科學化水平。健全科研誠信和科技倫理的審查和監督機制，加強科研作風和學風建設，營造良好科研生態。

五是推動實現更高水平的開放創新

進一步推動產業鏈、創新鏈的開放融合，融入全球創新網絡。牢固樹立人類命運共同體意識，牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程，合作解決全球氣候變化、能源安全、重大疾病等人類社會共同面臨重大挑戰的科學問題。加強創新政策務實對話，增進政策相互了解與信任。

六是進一步營造公平競爭的創新環境

深入推進科技領域“放管服”改革，加快政府職能轉變，加強創新服務，營造公平競爭的市場環境。完善新技術新產品新商業模式的準入機制和管理，破除限制新技術新產品新商業模式發展的不合理準入障礙。進一步加大知識產權保護力度，完善懲罰性賠償制度。

最后，當今世界正處于百年未有之大變局，科技創新加速演進，戰略機遇和風險挑戰并存，新形勢對我國創新政策的前瞻性、適應性和靈活性提出了更高的要求。面向未來，要加快推動科技創新政策的理論和方法研究，構建專業化政策數據庫，豐富科技創新政策工具，強化科技創新政策研究隊伍培養，大力加強專業化高水平科技智庫建設，不斷強化對科技創新政策決策的智慧支撐。