8月13日，國務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號文），對于如何更好地平衡“放”與“管”的關(guān)系，更大發(fā)揮科研經(jīng)費的保障作用和激勵作用？有專家建議：一方面，創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，實行審計監(jiān)督、財會監(jiān)督與日常監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息共享和結(jié)果互認(rèn)，提高了監(jiān)督檢查的效率。另一方面，好政策落好地，則要壓實責(zé)任，強(qiáng)化項目承擔(dān)單位法人責(zé)任。項目承擔(dān)單位要動態(tài)監(jiān)管經(jīng)費使用并實時預(yù)警提醒。要探索制定負(fù)面清單，明確科研項目經(jīng)費使用的禁止性行為。

本文選取了北京科學(xué)學(xué)研究中心研究員伊彤、副研究員王涵；科學(xué)技術(shù)部科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)中心焦艷玲處長就科技經(jīng)費監(jiān)管問題發(fā)表的見解與研究，他們認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建“權(quán)責(zé)明確”的科技經(jīng)費監(jiān)管組織體系，健全覆蓋全流程的科技經(jīng)費監(jiān)管信息平臺，建立科技經(jīng)費違規(guī)行為的主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，探索對不同類型項目開展科學(xué)分類監(jiān)管方式，實行“寬嚴(yán)相濟(jì)”的科技經(jīng)費監(jiān)管懲戒措施，完善“防范為主”的科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)體系，以下為正文。

（注：編者略有刪改）

科技創(chuàng)新和進(jìn)步活動的順利開展需要財政科技經(jīng)費的穩(wěn)定投入。新形勢下如何遵循深化科研領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革方向，處理好激勵與約束、信任與監(jiān)督、放權(quán)松綁與守住底線等的關(guān)系，對科技經(jīng)費監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)。

一 科技經(jīng)費監(jiān)管存在的問題

科技經(jīng)費監(jiān)管制度體系尚不完善，以信任為前提的管理機(jī)制尚未建立

1）科技經(jīng)費管理權(quán)責(zé)不清

在課題制管理規(guī)定和各類經(jīng)費管理辦法中，監(jiān)督的對象為“經(jīng)費使用單位”，未談到對經(jīng)費的分配過程進(jìn)行監(jiān)督。社會公眾對科技計劃經(jīng)費分配和使用的監(jiān)督缺位，監(jiān)督結(jié)果很少向社會進(jìn)行公示。財政科技預(yù)算形成過程較少吸納產(chǎn)業(yè)界和科技界的意見，企業(yè)和科研人員參與較少。

科研資金實行分級管理、分級負(fù)責(zé)的管理模式，在執(zhí)行環(huán)節(jié)存在權(quán)責(zé)不夠清晰、影響資金管理使用的情況。

2）科技經(jīng)費使用缺乏自主權(quán)

科技經(jīng)費管理的制度文件多是在前期有關(guān)制度上“打補(bǔ)丁”，不同渠道的科研項目執(zhí)行不同的科技經(jīng)費管理辦法，缺少獨立單位或部門對政策銜接、使用進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，部分主管部門對政策理解存在一定偏差。

3）相關(guān)部門“執(zhí)法”尺度不一

部分財務(wù)驗收專家和審計人員對政策把握水平不同，導(dǎo)致單位落實政策時束手束腳，傾向于選擇最嚴(yán)格的管理方式，出現(xiàn)科研人員感覺國家越放權(quán)單位管理反而更嚴(yán)的情況。

科技經(jīng)費監(jiān)管的方法和手段亟待創(chuàng)新，監(jiān)管效率有待進(jìn)一步提高

1）科技經(jīng)費監(jiān)管不精準(zhǔn)

科技經(jīng)費監(jiān)管多將重點放在“糾偏于既遂”的事后監(jiān)管，對于“防患于未然”的事前、事中監(jiān)管重視不夠；監(jiān)管重點不突出，對經(jīng)費與任務(wù)匹配、成果產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)效益等績效考核不足，對于定性指標(biāo)的評價缺乏詳細(xì)論證。

2）尚未根據(jù)具體情況進(jìn)行分類監(jiān)管

目前監(jiān)管多是隨機(jī)抽取的“點對點式”檢查，尚未針對承擔(dān)項目量級、單位性質(zhì)、行業(yè)領(lǐng)域等不同情況采取分類監(jiān)管模式。

3）對監(jiān)督檢查結(jié)果的信息共享和分析利用不足

不同部門之間檢查信息互通不足、監(jiān)督工作信息化支撐不夠、科技項目信息化平臺建設(shè)緩慢。監(jiān)管結(jié)果對形成的縱向數(shù)據(jù)深度分析、大數(shù)據(jù)整體分析利用度不夠，監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用缺少共享。

科技經(jīng)費監(jiān)管“紅線”不夠清晰，對違法行為的震懾作用不足

1）現(xiàn)有的法律法規(guī)不利于區(qū)分“違規(guī)”與“違法”行為

目前我國缺少財政投入管理的專門法律，現(xiàn)有財政科技經(jīng)費的監(jiān)督管理規(guī)定大多是一些行政規(guī)章和規(guī)范性文件，法階相對較低，監(jiān)督活動缺乏法律依據(jù)。

2）“零容忍”的制度建設(shè)并未落地

雖然《國家科技計劃（專項、基金等）嚴(yán)重失信行為記錄暫行規(guī)定》提出了相關(guān)處罰措施，但實際執(zhí)行中，現(xiàn)有科技經(jīng)費監(jiān)管懲戒措施沒有細(xì)化落地。

法人管理責(zé)任落實不到位，“最后一公里”尚未打通

1）單位法人責(zé)任制未全面落實

主動開展經(jīng)費監(jiān)管的單位相對較少。部分單位主動性不高，等著國家出臺相關(guān)實施細(xì)則或上級主管部門出臺指導(dǎo)意見后“直接拿來用”；有的單位照搬照抄國家規(guī)定；部分單位存在畏難情緒。

2）單位內(nèi)部控制存在薄弱環(huán)節(jié)

單位管理機(jī)制和流程設(shè)計不夠科學(xué)，未把握好“防范風(fēng)險”和“便捷高效”的關(guān)系；缺乏細(xì)化措施，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)關(guān)鍵節(jié)點缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆揽伢w系。此外，多數(shù)單位服務(wù)科研人員、科研活動的力度仍不夠。

二 美德日三國科技經(jīng)費監(jiān)管經(jīng)驗

內(nèi)外結(jié)合的科技經(jīng)費監(jiān)管組織體系

美國、德國、日本三國均設(shè)有從事科技管理與經(jīng)費監(jiān)管的部門與機(jī)構(gòu)，通過合理的分工與銜接，形成了外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)管相結(jié)合的經(jīng)費監(jiān)管組織體系。

美國聯(lián)邦政府建立了政府部門總監(jiān)察長辦公室、國會、國家審計總署、廉正與效率總督察委員會和其他社會監(jiān)管組織體系。

德國科技經(jīng)費監(jiān)管體系由議會、聯(lián)邦審計局及州審計局、聯(lián)邦政府部門內(nèi)設(shè)的監(jiān)督檢查委員會等組成。

日本實行由國會、政府部門、公眾外部監(jiān)管和項目承擔(dān)單位內(nèi)部監(jiān)管組成的科技經(jīng)費監(jiān)管體系。

制定提升科技監(jiān)管效率和質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)流程

美國制定了《調(diào)查行動的定性評估審查指南》和《調(diào)查質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，科技監(jiān)管工作按照標(biāo)準(zhǔn)化流程開展工作。

德國設(shè)立科技計劃管理綜合信息平臺，設(shè)置不同的使用權(quán)限，全程實行電子化監(jiān)督檢查。

日本制定《研究機(jī)構(gòu)的公共科研經(jīng)費管理監(jiān)察指南》作為統(tǒng)一的經(jīng)費監(jiān)管準(zhǔn)則，建立具有時效性的監(jiān)測機(jī)制和辦法。

夯實項目承擔(dān)單位經(jīng)費監(jiān)督主體責(zé)任

美國重視對項目承擔(dān)單位的內(nèi)部管理體系和實際執(zhí)行情況的定期審查和監(jiān)管，美國廉正與效率總督察委員會入駐各部門的定性評估審查不少于每3年1次；德國的各相關(guān)單位有義務(wù)及時向項目管理機(jī)構(gòu)提供績效監(jiān)管所需的數(shù)據(jù)；日本大學(xué)、科研院所等項目承擔(dān)單位內(nèi)部需要建立完善的監(jiān)管制度。

建立監(jiān)督檢查機(jī)制，制定違規(guī)懲罰措施

美國將更多的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任下放至承擔(dān)項目的單位本身，監(jiān)管重心是對單位內(nèi)部管理程序、財務(wù)管理制度和執(zhí)行情況的定期審查。德國非常重視科研誠信與科研道德制度建設(shè)，科技經(jīng)費監(jiān)管以誠信為基礎(chǔ)，不依靠政府監(jiān)督檢查。

美、德、日三國皆分類對科技經(jīng)費的違規(guī)行為進(jìn)行懲戒：針對項目承擔(dān)單位，一般會取消資助和申請資格、暫停撥款、退回全部或部分違規(guī)經(jīng)費等；針對科研人員，一般采取人事處罰、不正當(dāng)使用金額返還、限制項目申報等措施，若涉嫌違法，還會追究責(zé)任人刑事責(zé)任；德國和日本對于公款私用情況大多從嚴(yán)處理。

充分發(fā)揮社會公眾的外部監(jiān)督作用

美、德、日三國都充分發(fā)揮了社會公眾的外部監(jiān)督力量，日本的公眾監(jiān)督力量更為強(qiáng)大。

日本建立了民間行政觀察員制度和全國公民權(quán)利代言人聯(lián)絡(luò)會議，向政府部門及其使用國家經(jīng)費的部門提意見，要求財務(wù)信息公開，提高透明度；查閱涉國家機(jī)密材料及財務(wù)憑證，發(fā)現(xiàn)問題時與媒體合作進(jìn)行舉報、曝光。

除規(guī)定不予披露的特例，美國規(guī)定所有單位監(jiān)管結(jié)果必須向社會公開，接受公眾監(jiān)管。

三 創(chuàng)新我國科技經(jīng)費監(jiān)管的對策建議

構(gòu)建“權(quán)責(zé)明確”的科技經(jīng)費監(jiān)管組織體系

建立政府監(jiān)督、承擔(dān)單位監(jiān)督和外部監(jiān)督的“三級監(jiān)督體系”，實現(xiàn)“分級管理、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)高效”的監(jiān)管機(jī)制。

夯實主責(zé)部門和項目承擔(dān)單位監(jiān)督主體責(zé)任。將法人單位履行主體責(zé)任的情況作為重點監(jiān)督內(nèi)容，要求完善科技經(jīng)費管理、財務(wù)管理和單位內(nèi)控制度等，要求單位必須完成科研倫理培訓(xùn)。

區(qū)分財務(wù)審計、項目審查、績效評估的不同側(cè)重點。財務(wù)審計側(cè)重財務(wù)合規(guī)性檢查，項目審查側(cè)重對項目進(jìn)度、規(guī)定指標(biāo)完成、成員合理分工等方面進(jìn)行監(jiān)管，績效評估側(cè)重對經(jīng)費分配效果、經(jīng)費使用效率以及產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和考核。

健全覆蓋全流程的科技經(jīng)費監(jiān)管信息平臺

建立科技經(jīng)費監(jiān)督信息報送制度?？萍冀?jīng)費監(jiān)督檢查信息和違規(guī)處理結(jié)果定期報送部際聯(lián)席會議、誠信聯(lián)席會議等。地方科技管理部門將科技經(jīng)費違規(guī)行為查處結(jié)果及時報送科技部?？萍疾繉γ磕昕萍冀?jīng)費違規(guī)行為處理結(jié)果進(jìn)行信息公開。

完善關(guān)于科技經(jīng)費監(jiān)管的相關(guān)功能，形成覆蓋預(yù)算申報、預(yù)算安排、過程管理、過程監(jiān)督、結(jié)題審計和綜合績效評價在內(nèi)的全流程信息平臺，建立權(quán)責(zé)明確、分級授權(quán)的管理機(jī)制。

推進(jìn)監(jiān)督數(shù)據(jù)的匯交共享和結(jié)果互認(rèn)，建立監(jiān)督數(shù)據(jù)匯交共享平臺，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，實現(xiàn)監(jiān)督數(shù)據(jù)在線匯交、共享，最大限度降低對科研活動的干擾，并實現(xiàn)對科技經(jīng)費違規(guī)行為的聯(lián)合懲戒。

建立科技經(jīng)費違規(guī)行為的主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制

建立“飛行檢查”等隨機(jī)抽查工作機(jī)制，在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選派檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開。運用電子化手段對“雙隨機(jī)”抽查做到全程留痕，實現(xiàn)責(zé)任可追溯。

政府監(jiān)管部門制定完善科技項目經(jīng)費自查表，要求項目承擔(dān)單位提交自查表，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為時及時報告。積極推動《舉報法》等法律法規(guī)制定出臺，規(guī)范主體責(zé)任和義務(wù)，在政府網(wǎng)站設(shè)立舉報窗口。

探索對不同類型項目開展科學(xué)分類監(jiān)管方式

針對不同類型的科技活動，實行不同的科技經(jīng)費評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法。對于委托國家實驗室實施、業(yè)主制、揭榜掛帥、賽馬制、包干制等新型項目組織模式，探索科技經(jīng)費監(jiān)管新思路。

明確科技經(jīng)費違規(guī)行為的定義和內(nèi)涵，對科研經(jīng)費違規(guī)行為進(jìn)行分類和梳理，形成負(fù)面清單，在有條件的科研項目中實行經(jīng)費支出負(fù)面清單管理，統(tǒng)一經(jīng)費監(jiān)管準(zhǔn)則。

實行“寬嚴(yán)相濟(jì)”的科技經(jīng)費監(jiān)管懲戒措施

選取內(nèi)控管理和財務(wù)管理等制度健全且已有效執(zhí)行、承諾對科技項目經(jīng)費管理采取相應(yīng)監(jiān)督舉措且信用良好、設(shè)有內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的科研機(jī)構(gòu)，納入科技項目經(jīng)費監(jiān)督“誠信典型”管理。

分類約束和懲戒承擔(dān)單位和科研人員，對不遵守法律法規(guī)造成的重大損失，依法追究有關(guān)單位法人代表和課題負(fù)責(zé)人的行政和法律責(zé)任。推動建立重大案件跨部門、跨地區(qū)聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，建立“一處受罰、處處受限”聯(lián)合懲戒機(jī)制。

完善“防范為主”的科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)體系

政府監(jiān)管部門組織或委托第三方定期對科技項目承擔(dān)單位開展法律法規(guī)宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動，對項目監(jiān)管人員與項目承擔(dān)單位進(jìn)行現(xiàn)場答疑并征求意見。

編制科技經(jīng)費監(jiān)管相關(guān)法規(guī)政策解讀匯編，匯總科研違規(guī)案例，編制科技經(jīng)費使用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和防止科研違規(guī)行為發(fā)生的“百問百答”手冊，免費發(fā)放給項目承擔(dān)單位。

在相關(guān)網(wǎng)站設(shè)立咨詢窗口，預(yù)留咨詢電話及其他聯(lián)系方式，通過在線填寫或撥打電話等方式，進(jìn)行科技經(jīng)費合理使用和監(jiān)管方面的咨詢。